14/03/2006 Poste e Mercato (Ugo Arrigo, Massimo Beccarello, www.lavoce.info)

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  • Quando il Governo Ciampi nel 1993 iniziò la trasformazione dei servizi postali, il dubbio se fosse meglio avviare la riforma partendo dall’azienda oppure dal mercato, non si sarebbe potuto porre. L’azienda pubblica era monopolista per legge o di fatto nel mercato del recapito. Oltre tutto, un monopolista molto inefficiente, che aveva accumulato, in un terzo di secolo di passivi di bilancio, un deficit complessivo di oltre 50 mila miliardi di lire. Da qui l’urgenza di riformare l’azienda.

    La riorganizzazione dell’azienda pubblica

    Da allora molti passi in avanti sono stati fatti: la vecchia amministrazione postale è stata trasformata nel 1994 in ente pubblico economico e nel 1998 in spa; l’azienda è stata dotata di una gestione manageriale che ha in pochi anni profondamente riorganizzato i processi produttivi, informatizzato e messo in rete i quattordicimila uffici postali, ridotto il personale da 230 a 150mila unità, migliorato sensibilmente la qualità del recapito, introdotto nuovi servizi e accresciuto i livelli produttivi nel settore dei servizi finanziari, avviando un’accesa concorrenza col sistema bancario, raggiunto nel 2001 e incrementato negli anni successivi un buon attivo di bilancio (con un Roi del 27 per cento nel 2004). Come ciliegina su questa torta si è anche ipotizzato l’avvio di un processo di (parziale) privatizzazione.

    Le condizioni per una liberalizzazione effettiva

    Missione compiuta, dunque? No, perché la riforma si è dimenticata del (libero) mercato, che in Italia, di fatto, continua a non esistere, ma che inizia ad affiorare altrove.
    Il legislatore europeo con una direttiva del 1997 ha creato un varco nel monopolio legale, poi allargato con una direttiva successiva, sino a pervenire con l’inizio del 2006 a un’apertura del mercato di circa il 25-30 per cento. La piena liberalizzazione è stata realizzata in Svezia e Finlandia da più di un decennio, e il 1° gennaio 2006 è entrata in vigore in Gran Bretagna, mentre in Germania e Olanda è prevista all’inizio del 2007. Tra poco meno di un anno, circa il 60 per cento del mercato postale dell’Unione Europea a quindici riguarderà Stati totalmente liberalizzati.Ed entro il 2006 l’Unione Europea dovrà confermare l’ipotesi di piena liberalizzazione nei 25 Stati per il 2009.
    Queste tendenze implicano che, prima o poi, non vi potrà essere riserva legale di alcun tipo, neppure in Italia. E che i risultati del risanamento, ottenuti in regime di monopolio, debbano essere riletti alla luce di un futuro regime di concorrenza: i livelli di traffico, i ricavi e gli utili attuali sono difendibili in un mercato liberalizzato? L’attivo conseguito in un sistema protetto potrebbe rivelarsi effimero e il risanamento aziendale non fondato su basi solide.
    La tendenza alla progressiva apertura del mercato non implica che debbano essere rimosse solo le barriere legali, ma richiede anche scelte, in tema di regolazione di settore e tutela della concorrenza, coerenti con la liberalizzazione. La loro mancata adozione in Italia ha favorito sinora l’apparente risanamento dei conti aziendali al costo, tuttavia, di impedire un’effettiva concorrenza nei segmenti già legalmente liberalizzati. In particolare:

    i) La definizione delle norme che regolano il mercato deve essere neutrale rispetto agli interessi degli operatori, e non subordinata alla esigenze dell’azienda pubblica. Questo non si è sinora verificato: quando il Governo D’Alema recepì, nel 1999, la prima direttiva comunitaria sui servizi postali, adottò la scelta paradossale di ampliare notevolmente il perimetro della riserva legale, sfruttando l’ampiezza massima che la direttiva permetteva in via transitoria.
    ii) Nei segmenti liberalizzati del mercato del recapito le barriere legali non debbono essere sostituite da comportamenti, dell’azienda pubblica o del regolatore, lesivi della concorrenza. Due esempi: il recapito di giornali e riviste è liberalizzato, ma lo Stato concede agli editori tariffe molto ridotte, con oneri a carico del suo bilancio, solo se si avvalgono dell’azienda pubblica. E la posta elettronica ibrida, che nasce in formato elettronico ed è poi convertita in formato cartaceo, è soggetta a riserva solo nella fase del recapito, ma la possibilità di un’effettiva concorrenza nelle fasi a monte, liberalizzate, è stata pesantemente ostacolata da una condotta di Poste che si è tradotta "(…) in un'estensione impropria dell’area di riserva nei confronti dei servizi liberalizzati, quali (…) la formazione e produzione della posta elettronica ibrida", come evidenziato dall’Autorità garante della concorrenza nell’avvio di un procedimento per abuso di posizione dominante che è prossimo alla conclusione.
    iii) È indispensabile attivare una regolazione tecnicamente valida, indipendente dalla politica, neutrale rispetto agli operatori e indifferente rispetto agli assetti proprietari delle aziende regolate. Si tratta, in sostanza, di affidare il compito a un soggetto indipendente, come specificamente previsto dalla stessa direttiva comunitaria e come richiesto nel 1994 dal nostro legislatore per le utilities incluse in processi di privatizzazione. Nel 1999 si è invece scelto di assegnare la regolazione al ministero delle Comunicazioni, che insieme al ministero del Tesoro è il proprietario di Poste italiane. L’arbitro, in sostanza, coincide con il titolare della squadra più forte e il suo operato è stato talmente efficace che sinora in campo non si è presentato alcuno sfidante.
    iv) Lo sviluppo di servizi finanziari accanto a quelli di recapito tradizionale, di cui alcuni gestiti in regime di riserva e altri no, presuppone l’esistenza di una separazione contabile estremamente trasparente che dovrebbe essere rafforzata non solo per evitare sussidi incrociati distorsivi della concorrenza, ma anche per individuare più correttamente il costo sociale del servizio universale e permetterne forme di copertura che riducano gli oneri a carico della collettività e rendano così effettiva l’applicazione del price-cap.
    v) Anche il settore dei servizi finanziari presenta aspetti delicati. Se la pressione verso il sistema bancario è positiva in quanto accresce la concorrenza, è necessario verificare che l’azienda, accanto a vantaggi di costo legittimi, non ne utilizzi anche altri distorsivi della concorrenza. Per esempio, a differenza delle banche, Bancoposta non affranca le comunicazioni inviate ai propri clienti tramite Poste-recapiti e il loro costo confluisce, per "disattenzione" del regolatore ministeriale, negli oneri del servizio universale, almeno in parte a carico della collettività. Poiché due terzi dei ricavi del Bancoposta derivano da commissioni e margini d’intermediazione per la raccolta del risparmio postale (conferito a Cassa depositi e prestiti e, in parte, al Tesoro), se lo Stato-cliente remunera tali servizi a condizioni notevolmente superiori a quelle di mercato ottiene il duplice effetto di migliorare il conto economico della sua controllata Poste, ma anche di permetterle di applicare ai propri correntisti commissioni sensibilmente più vantaggiose rispetto al sistema bancario. Il primo esempio evidenzia un possibile caso di sovvenzione incrociata dai servizi postali riservati ai servizi finanziari in concorrenza, il secondo una possibile forma di aiuto di Stato mascherato.
    L’assenza di un confronto con il mercato, che una regolazione efficace poteva attivare, rischia di vanificare il risanamento nel momento in cui la liberalizzazione diviene ineludibile e la concorrenza inizia a essere efficacemente tutelata. Non sorprende quindi che sul fronte del costo dei servizi universali non si siano evidenziati guadagni di efficienza che potevano essere trasferiti, se non all’utente del servizio, almeno al contribuente riducendo l’onere gravante sulla finanza pubblica.
    Mentre il processo di riforma dell’azienda pubblica non ha portato a risultati irreversibili, una seria riforma del mercato e della regolazione non è stata ancora attivata. È tuttavia indispensabile per lo sviluppo del mercato postale e non può essere ulteriormente subordinata alle esigenze dello Stato-proprietario.


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