Il futuro dell’Irap, l’imposta del nostro ordinamento che forse più
di qualunque altra ha suscitato polemiche e resistenze, è oggi quanto mai
incerto. Sarà abolita? Sarà modificata?Indipendentemente da ciò che accadrà
in futuro, il bilancio dell’esperienza regionale in tema di Irap non è
affatto negativo e il recente passato dimostra che, nei limiti loro concessi dal
legislatore centrale, le Regioni hanno apprezzato la possibilità di gestire il
tributo in modo attivo.
Autonomia breve
A partire dal 2001, le Regioni a statuto ordinario avevano avuto (con
il decreto 56/2000) ampia autonomia sull’Irap, con la possibilità di
variare l’aliquota, in aumento e in riduzione, dell’1 per cento - su
un’aliquota media del 4,25 per cento - e di operare differenziazioni tra
settori e categorie di contribuenti. Si è trattato però di una breve stagione,
perché solo due anni più tardi, con la Legge finanziaria per il 2003, i
margini di autonomia sono stati drasticamente ridotti in attesa di un accordo
(…) sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, accordo mai
raggiunto. Eppure, quasi tutte le Regioni hanno ampiamente sfruttato gli
spazi di autonomia, con una serie di interventi, che vengono attuati già a
partire dal 2001 e si intensificano nel 2002, per poi rallentare, fino a
fermarsi del tutto, con la proroga del "blocco" decisa dalle ultime
due leggi finanziarie. Come sono stati utilizzati gli spazi di autonomia?
Emergono comportamenti comuni alle diverse Regioni? Alcuni aspetti interessanti
si traggono dall’analisi dei principali provvedimenti regionali in materia di
Irap (Tavola 1) e meritano di essere sottolineati. (1)
Uno strumento di politica economica
Le Regioni, forse contrariamente a quanto ci si sarebbe potuto aspettare, non
hanno utilizzato i margini di autonomia al solo scopo di accrescere il gettito,
attraverso un aumento generalizzato dell’aliquota.
Alcune Regioni hanno soltanto ridotto l’aliquota dell’Irap, aumentando, in
compenso, altri tributi propri (come la tassa automobilistica o il tributo
speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi; la metà delle Regioni
ha aumentato l’aliquota dell’addizionale all’Irpef); altre hanno
utilizzato gli incrementi di aliquota Irap disposti in alcuni settori per
finanziare le riduzioni in altri. E la differenziazione delle aliquote ha
seguito percorsi simili nelle diverse Regioni.
Innanzitutto, l’Irap è stata utilizzata a fini di redistribuzione del
carico fiscale tra le diverse categorie di contribuenti, che ha visto
privilegiati i settori e le categorie finanziariamente più deboli o largamente
impegnati in attività di rilevanza sociale, il che ha probabilmente reso anche
più accettabili da un punto di vista politico le misure adottate. Quasi
tutte le Regioni hanno infatti ridotto (in alcuni casi azzerato) l’aliquota
per le Onlus, gli organismi non governativi e le cooperative sociali. Le risorse
per finanziare questi interventi sono state recuperate con incrementi
dell’aliquota nei settori più forti finanziariamente. Molte Regioni hanno
aumentato l’aliquota sul settore bancario, finanziario e assicurativo,
portandola per lo più al di sopra del 5 per cento (giova peraltro ricordare che
l’introduzione dell’Irap aveva particolarmente avvantaggiato il settore
bancario e assicurativo, tanto che lo stesso legislatore nazionale aveva
inizialmente deciso di sottoporre queste categorie ad una tassazione più
elevata della media).
In secondo luogo, l’Irap è stata usata, in un certo senso, come vero e
proprio strumento di politica economica, a fini di incentivo e sostegno ad
alcuni settori produttivi. In modo differenziato sul territorio e in
dipendenza delle specificità regionali, molte Regioni hanno introdotto
agevolazioni per le aziende del settore agricolo e del settore turistico, per i
soggetti operanti nei comuni montani, per le imprese di nuova costituzione,
soprattutto giovanili e femminili.
In terzo luogo, va osservato che gli incrementi di aliquota più rilevanti sono
stati attuati nelle Regioni con i deficit più pesanti nel comparto sanitario,
come Marche, Lazio, Lombardia. Ma anche in questi casi, non si è trattato
di un aumento indiscriminato dell’aliquota e all’esigenza di "far
cassa" si è accompagnato il mantenimento delle agevolazioni per i settori
"meritevoli".
In conclusione, le Regioni tutte (fanno eccezione solo Calabria e Campania, ma
può darsi che non abbiano fatto in tempo) hanno utilizzato la tanto vituperata
Irap, non solo e non tanto per finanziare i deficit sanitari, per i quali hanno
maggiormente fatto ricorso all’addizionale all’Irpef, ma soprattutto per
finalità redistributive o di supporto all’attività economica. E questo è un
risultato interessante, se si considera anche la scarsa esperienza in questo
campo, dati i vincoli posti dal legislatore nazionale.
Certamente, non è possibile esprimere un giudizio definitivo sul comportamento
delle Regioni, perché la fase dell’autonomia sull’Irap (e
sull’addizionale all’Irpef) è stata troppo breve e alcune Regioni che
magari avevano programmato altri interventi si sono trovate spiazzate dal
repentino cambiamento di rotta del governo centrale. Ma il bilancio di
quella breve stagione può considerarsi tutto sommato positivo.
(1) Per un’analisi più approfondita vedi M. Flavia Ambrosanio e
Massimo Bordignon "Il federalismo in pratica: il benchmarking delle
politiche di entrata e di spesa delle Regioni italiane"
http://www.confindustria.lombardia.it/CL/sitoCL.nsf/wv01/33F758A7DD4265F2C1256F8F004B6500?OpenDocument
Tavola 1 - Le manovre regionali sull’Irap
Abruzzo
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Riduzioni di aliquota : dal 2001, al 2,75%,
per le farmacie rurali sussidiate, per i primi 2 anni di attività; dal
2002, al 3,25%, per imprese del settore agricolo, cooperative della
piccola pesca e loro consorzi; dal 2003, al 3,25%, per ONLUS e
cooperative sociali, per società di capitali, enti commerciali e
persone fisiche, esercenti attività commerciali dal 1° gennaio 2004,
per i primi due periodi d’imposta.
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Basilicata
Riduzioni di aliquota : dal 2002, al 3,25%
per ONLUS e cooperative sociali.
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Emilia Romagna
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Riduzioni di aliquota : dal 2002, al 3,50%
per ONLUS e cooperative sociali; dal 2004, al 3,25% per ONG.
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Lazio
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Riduzioni di aliquota : dal
2002, allo 0,9% per agricoltura, caccia, silvicoltura e pesca (al 2,75%
dal 2004); al 3,25% per imprese di nuova costituzione, nuove imprese
giovanili e femminili (primi tre anni di attività); al 3,75% per un
vasto insieme di attività produttive e per agenzie di viaggio,
operatori turistici e cooperative sociali.
Aumenti di aliquota: al 5% per estrazione di minerali,
trattamento di combustibili nucleari, produzione e distribuzione di
energia elettrica e gas, commercio manutenzione e riparazione di
autoveicoli, vendita al dettaglio di carburante per autotrazione; al
5,25% per fabbricazione di prodotti chimici e fibre sintetiche e
artificiali, poste e telecomunicazioni, attività ausiliarie
dell’intermediazione finanziaria, immobiliari, radiotelevisive, delle
agenzie di stampa; al 5,75% per intermediazione monetaria e finanziaria,
escluse le assicurazioni e i fondi pensione.
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Liguria
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Riduzioni di aliquota : al 3,25% per le
nuove imprese per il periodo di inizio dell’attività ed il
successivo; al 3% per ONLUS e cooperative sociali, dal 2002; al 3,25%
per le associazioni di promozione sociale dal 2004.
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Lombardia
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Aumenti di aliquota : al 5,75%, per il 2002,
e al 5,25%, dal 2003, per banche, enti finanziari, assicurazioni.
Riduzioni di aliquota: al 3,25%, per agenzie di viaggi e turismo,
guide e accompagnatori turistici; esenzione per ONLUS e cooperative
sociali e, per i tre periodi d’imposta successivi al 31/12/2002, per
le imprese e le cooperative di produzione e lavoro, costituitesi nel
2003 nel territorio della regione, composte prevalentemente da soggetti
tra i 18 e i 30 anni o da donne tra i 18 e i 45 anni.
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Marche
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Aumenti di aliquota : al 5,15%, al 5,75 %
per banche e assicurazioni.
Riduzioni di aliquota: al 3,25 % per le cooperative sociali; al
4,5%, per il settore delle calzature, dal 2004; al 2,25%, per le
cooperative sociali, dal 2004. Esenzioni dall’aumento per i soggetti
che realizzano almeno il 50% del fatturato per lavorazioni in conto
terzi nei settori del tessile e abbigliamento; per le nuove imprese
costituitesi nel territorio regionale nel 2002, per i primi due anni di
imposta; le ONLUS; le cooperative sociali.
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Molise
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Aumenti di aliquota : al 5,25% per banche e
imprese della grande distribuzione regionale.
Riduzioni di aliquota: al 3,25%, per il 2004, per i soggetti
residenti nella provincia di Campobasso danneggiati dal sisma del 2002;
per le nuove imprese costituitesi nel territorio regionale nel corso del
2003 e 2004; per le imprese giovanili e le imprese individuali il cui
titolare abbia meno di 35 anni; per le imprese femminili; per le ONLUS;
per le Società sportive dilettantistiche operanti senza fine di lucro.
Esenzione totale per le ONLUS con oggetto principale dell’attività
istituzionale l’assistenza agli anziani non autosufficienti e/o ai
disabili.
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Piemonte
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Riduzioni di aliquota : per le cooperative
sociali, al 3,75% per il 2003; al 3,25% per il 2004; al 2,25% dal 2005.
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Puglia
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Esenzione dal 2002 per enti non commerciali
e ONLUS.
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Toscana
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Riduzioni di aliquota : al 3,25% per le
ONLUS e per le nuove imprese giovanili per il triennio 2001-2003; al
3,75% per le imprese dei comuni interamente montani, con base imponibile
fino a 77.268,53 €; al 3,5% per le imprese registrate EMAS; al 3,85%
per le imprese certificate ISO 14001. Esenzione per gli esercizi
commerciali che svolgono servizi di particolare interesse per la
collettività.
Aumenti di aliquota: al 4,40% per banche, altri enti e società
finanziarie e imprese di assicurazione.
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Umbria
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Riduzioni di aliquota : al 3,50% per ONLUS e
cooperative sociali, al 3,75% per Società cooperative di lavoro.
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Veneto
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Aumenti di aliquota : al 5,25% per banche,
altri enti e società finanziarie e imprese di assicurazione
Riduzioni di aliquota: al 3,25%, per le nuove imprese giovanili e
femminili, le nuove cooperative sociali costituitesi nel 2003, per il
primo anno di imposta e per il successivo; per le nuove imprese
giovanili e femminili del settore agricolo, della pesca e
dell'acquacoltura costituitesi nel 2003 e nel 2004. Esenzione per le
cooperative sociali, per il 2004.
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Archivio Fisco
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